06/10/14

Dossier della Camera dei Deputati su interventi legislastivi in materia di immigrazione


Pubblicato sul sito della Camera un resoconto dell'operato dell’ultimo anno in favore di migranti e richiedenti asilo
 
 
 
 
La Camera dei Deputati ha pubblicato un breve dossier contenente le principali attività legislative svolte nell'ultimo anno in tema di immigrazione e asilo.
 
Il dossier si può consultare a questo link
 
Vengono riepilogate le azioni messe in atto in risposta all'emergenza profughi, le innovazioni in tema di lavoro e formazione, studio e ricerca, tratta di esseri umani, assistenza e tutela dei diritti. Viene inoltre ricordata la recente iniziativa volta all'abrogazione del reato di ingresso e soggiorno illegale. 
 
Immigrazione
Per fronteggiare l'eccezionale afflusso di immigrati il Governo ha avviato nel 2013 l'operazione "Mare nostrum" per il controllo e il pattugliamento del Canale di Sicilia. La Commissione europea si è impegnata a potenziare l'Agenzia Frontex sotto il profilo delle dotazioni organiche e finanziarie e ad essa sarà affidata la regia di una nuova operazione, denominata "Frontex plus". La Camera ha approvato alcune mozioni riguardanti le iniziative da adottarsi in materia. Nel corso della legislatura una legge delega ha previsto l'abrogazione del reato di immigrazione clandestina e sono stati approvati diversi provvedimenti recanti misure concernenti aspetti particolari della disciplina dell'immigrazione, quali il lavoro e la tutela dei diritti.
informazioni aggiornate a venerdì, 26 settembre 2014
L'emergenza immigrazione
Nell'ultimo anno si è verificata una consistente ripresa degli sbarchi di cittadini stranieri nelle coste italiane. In connessione al forte afflusso di migranti via mare si sono verificati diversi incidenti culminati in tragici naufragi quali quelli avvenuti al largo di Lampedusa il 3 e l'11 ottobre 2013 e il 12 maggio 2014, con centinaia di vittime tra i migranti.
La data del 3 ottobre è stata sceltada una proposta di legge all'esame della Camera che istituisce la Giornata nazionale della memoria delle vittime dell’immigrazione (A.C. 1803).
Il 18 ottobre 2013, all’indomani dei primi naufragi, il Governo ha avviato l'operazione "Mare nostrum" contro la tratta degli esseri umani. Si tratta di un'operazione militare ed umanitaria volta al rafforzamento del dispositivo di sorveglianza e soccorso in alto mare utilizzando diversi mezzi navali ed aerei, anche delle Forze armate. Il dispositivo navale predisposto ha operato contestualmente sia in attività di assistenza umanitaria sia di sicurezza marittima. Le persone soccorse e messe in salvo dall'inizio di Mare nostrum fino al settembre 2014 sono state più di 91 mila. Sono state rinvenute 499 persone decedute e 1.446 sono quelle che risultano essere disperse. Inoltre, sono stati arrestati oltre 500 scafisti.
L'operazione "mare nostrum" è destinata ad essere gradualmente dismessa nel corso del 2014. Il Governo, pertanto ha concordato un percorso di graduale superamento dell’operazione nel vertice tenutosi a Bruxelles il 27 agosto 2014 tra il Ministro dell’interno Alfano e il commissario europeo per gli affari interni, Cecilia Malstrom. La Commissione si è impegnata a potenziare l’Agenzia Frontex sotto il profilo delle dotazioni organiche e finanziarie e ad essa sarà affidata la regia di una nuova operazione, denominata “Frontex plus”, che assorbirà due missioni già in atto, Hermes ed Aeneas (Camera dei deputati, I Commissione. Audizione del Ministro dell'interno sulle linee programmatiche, 24 settembre 2014).
Nel 2013, per fronteggiare l'emergenza, il Governo ha introdotto alcune disposizioni d'urgenza con il decreto-legge 15 ottobre 2013, n. 120, recante misure di riequilibrio della finanza pubblica e in materia di immigrazione, convertito dalla legge 13 dicembre 2013, n. 137.
In particolare, l'articolo 1 del decreto-legge prevede un incremento di 20 milioni di euro per l'anno 2013 del Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (comma 1) ed istituisce un Fondo presso il Ministero dell'interno per far fronte ai problemi indotti dal fenomeno dell'immigrazione, con una dotazione di 190 milioni di euro per l'anno 2013 (comma 2) per il quale viene prevista una apposita relazione al Parlamento entro il 31 marzo 2014 (comma 2-bis). Le somme dei fondi non utilizzate nell'esercizio in corso possono esserlo nell'anno successivo (comma 3). Per la copertura dei complessivi 210 milioni del finanziamento dei due fondi si provvede, per 90 milioni di euro dal Fondo rimpatri, per 70 milioni dalle entrate dell'INPS derivanti dalla regolarizzazione degli immigrati e per 50 milioni di euro mediante corrispondente riduzione del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura (comma 4). I fondi destinati all'adeguamento dei centri di identificazione ed espulsione sono esclusi da eventuali atti di esecuzione forzata (comma 4-bis). Infine, si prevede che in assenza dell'intesa con la conferenza Stato-regioni il ministero dell'economia è autorizzato ad erogare a titolo di acconto in favore dell'Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti e per il contrasto delle malattie della povertà (INMP) il 90% dell'importo ad esso destinato nell'anno di riferimento (comma 4-ter).
Ulteriori risorse sono previste dal decreto-legge 119 del 2014, in corso di conversione, che incrementa per il 2014 di 50,8 milioni di euro il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo (destinate ad ampliare le strutture Sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR) e crea un nuovo fondo nello stato di previsione del Ministero dell'interno per fronteggiare l'eccezionale afflusso di stranieri sul territorio nazionale e vi destina per il 2014 62,7 milioni di euro. Di particolare rilievo l’introduzione di una norma di favore nei confronti dei comuni, come Lampedusa ed altri comuni siciliani, maggiormente interessati dalla pressione migratoria che esclude le spese connesse all’emergenza migratoria dal patto di stabilità interno.
Alla Camera sono state discusse alcune mozioni e una risoluzione concernenti iniziative in relazione all'operazione Mare Nostrum e al rafforzamento dei controlli alle frontiere. Il 16 maggio 2014 sono state approvate le mozioni 1-00455, 1-00466, 1-00467, 1-00468 e 1-00469 e la risoluzione 6-00073. Tali atti prevedono un rafforzamento degli strumenti per il superamento dell'emergenza immigrazione ed in primo luogo della cooperazione europea attraverso, tra l'altro, la predisposizione di un piano integrato delle misure di accoglienza a livello europeo e il trasferimento della sede di Frontex al centro del Mediterraneo. Inoltre, le mozioni approvate propongono l'introduzione di diverse misure in materia di asilo, quali la modifica del regolamento comunitario c.d. Dubilio III concernente le modalità di individuazione dello Stato membro competente all'esame delle domande di protezione internazionale. Sono state, invece, respinte le mozioni 1-00439, 1-00450 e 1-00461 che chiedevano, tra l'altro, la sospensione immediata dell'operazione Mare nostrum.
Anche le regioni e le autonomie locali sono in prima linea nel fronteggiare l'emergenza:in sede di Conferenza unificata è stato approvato il Piano nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari, adulti, famiglie e minori stranieri non accompagnati.

Immigrazione. Lavoro e formazione
Il decreto-legge 76/2013, recante alcuni interventi urgenti per favorire l’occupazione e, in primo luogo, quella giovanile, introduce anche alcune misure volte a semplificare i procedimenti relativi all’accesso al lavoro degli stranieri non comunitari. Tali misure intervengono al fine di:
  • modificare la procedura per l'instaurazione di un rapporto di lavoro dipendente, a tempo determinato o indeterminato, con un lavoratore non comunitario residente all'estero, prevedendo che la verifica, presso il centro per l'impiego competente, dell'indisponibilità di un lavoratore presente sul territorio nazionale sia svolta precedentemente (e non successivamente) alla presentazione della richiesta del nulla osta, da parte del datore, presso lo sportello unico per l'immigrazione (articolo 9, comma 7)
  • modificare le procedure relative all’ingresso nel territorio nazionale di cittadini stranieri ammessi per la frequenza di corsi di formazione professionale o tirocini formativi, prevedendo essenzialmente la definizione di un contingente triennale per questa categoria di stranieri, al posto di quello annuale stabilito dalla normativa vigente (articolo 9, comma 8)
  • snellire i procedimenti volti all’emersione del lavoro nero, recando alcune integrazioni all’articolo 5 del D.Lgs. 109/2012, che disciplina sanzioni e provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (articolo 9, comma 10)
  • prevedere che la dichiarazione che il datore di lavoro rende alla questura relativa all’alloggio del lavoratore straniero non comunitario è assolta con la dichiarazione di instaurazione di un rapporto di lavoro (sia con un lavoratore straniero, sia italiano) che il datore di lavoro è tenuto a presentare presso il Servizio del lavoro competente per territorio (articolo 9, commi 10-bis e 10-ter).
Altre disposizioni in materia di lavoro trovano fondamento nella normativa comunitaria.
In primo luogo, è stato emanato il decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, previsto dalla legge di delegazione europea 2013 (L. 96/2013), che recepisce la direttiva 2011/98/UE finalizzata a semplificare le procedure di ingresso e soggiorno a fini lavorativi dei cittadini di paesi terzi (soprattutto mediante la previsione di un permesso unico di soggiorno) e di garantire un insieme comune di diritti su un piano di parità rispetto ai cittadini nazionali.
Inoltre, la legge europea 2013 (L. 97/2013) estende ai familiari di cittadini dell'Unione europea, ai soggiornanti di lungo periodo e ai titolari dello status di protezione sussidiaria l’accesso ai posti di lavoro presso le pubbliche amministrazioni (art. 7) attualmente riservato ai soli cittadini comunitari e ai rifugiati; la disposizione è finalizzata a risolvere due procedure di contenzioso aperte dalla Commissione: casi EU Pilot n. 1769/11/JUST e n. 2368/11/HOME.
Si segnala, infine, l'adozione del "decreto flussi" che ha autorizzato l'ingresso in Italia per motivi di lavoro subordinato non stagionale e di lavoro autonomo i cittadini stranieri non comunitari, entro una quota massima di 17.850 unità per il 2013 (D.P.C.M. 25 novembre 2013). Il termine per la presentazione delle domande già fissato al 20 agosto 2014 è stato spostato al 31 dicembre 2014 ma riguarda esclusivamente i lavoratori formati all'estero e i soggiornanti di lungo periodo (Circolare 10 luglio 2014). Fino a tale termine si potrà:
  • presentare domanda di assunzione di un lavoratore che abbia completato un programma di istruzione e formazione nel suo Paese di origine, ai sensi dell’articolo 23 del testo unico sull’immigrazione;
  • convertire un permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato Ue, in un permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo.
La proroga dei termini si è resa necessaria perché le domande presentate non raggiungono le quote fissate dal D.P.C.M. del 25 novembre 2013.
Con il D.P.C.M. 9 aprile 2014 è stato autorizzato l'ingresso di 15.000 lavoratori stagionali per il 2014 e, in via di programmazione transitoria e per motivi di lavoro subordinato non stagionale, di 2.000 cittadini dei Paesi non comunitari partecipanti all’Esposizione Universale di Milano del 2015.
Immigrazione. Studio e ricerca
Il decreto-legge 145/2013 di avvio del piano "Destinazione Italia" ha liberalizzato l'ingresso in Italia degli studenti residenti all'estero che intendano accedere all'istruzione universitaria con la soppressione del contingentamento del numero dei visti per motivi di studio rilasciati ogni anno. Ha, inoltre, previsto altre misure per agevolare l'ingresso e la permanenza di ricercatori e di lavoratori qualificati provenienti da Paesi terzi quali:
  • esenzione dei ricercatori dal test di conoscenza della lingua italiana per il rilascio del permesso di soggiorno UE di lungo periodo
  • forme di agevolazione nella trattazione delle domande di visto di ingresso e di permesso di soggiorno connesse con start-up innovative, con iniziative d'investimento, di ricerca o di mecenatismo, da realizzare anche in partenariato con imprese, enti di ricerca ed altri soggetti pubblici o privati italiani
  • possibilità di rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione al cittadino straniero non comunitario che abbia conseguito in Italia un dottorato o un master universitario di primo livello (o la laurea come previsto dal decreto lavoro, D.L. 76/2013) mentre in precedenza era richiesto un titolo di studio superiore (dottorato o un master universitario di secondo livello).
  • agevolazione dell'ingresso e soggiorno per ricerca scientifica prevedendo che la sussistenza delle risorse mensili messe a disposizione del ricercatore e indicate nella convenzione di accoglienza tra il ricercatore medesimo e l'istituto di ricerca sia dichiarata da parte dell'istituto, anche nel caso in cui la partecipazione del ricercatore al progetto di ricerca benefici del sostegno finanziario di terzi
  • esclusione per i ricercatori dell'obbligo di dimostrare la disponibilità di un alloggio idoneo ai fini del ricongiungimento familiare
  • eliminazione dell'obbligo di corrispondenza tra titolo di studio e qualifica professionale per l'ingresso di lavoratori altamente qualificati
Si ricorda, inoltre, che il D.L. 104/2013 in materia di istruzione estende il limite massimo di durata del permesso di soggiorno per la frequenza a corsi di studio o per formazione, finora di durata annuale e rinnovabile (art. 9).
Immigrazione. Tratta di esseri umani
E' stato emanato il decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24 di recepimento della direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime. La direttiva provvede a riordinare in maniera più organica la disciplina sulla repressione del fenomeno sulla base di un approccio che comprende, in particolare, una maggiore protezione dei diritti delle vittime (come richiesto dalla Convenzione del Consiglio d’Europa del 16 maggio 2005) anche in riferimento a livelli più elevati di assistenza (con particolare riferimento ai minori non accompagnati) e, a tali fini, di collaborazione e coordinamento d’azione tra gli Stati membri.
Il decreto legislativo 24/2014 tra l'altro:
  • prevede che i minori non accompagnati vittime di tratta debbano essere informati dei propri diritti, anche in riferimento al possibile accesso alla protezione internazionale (art. 4)
  • individua nel Dipartimento delle pari opportunità della Presidenza del Consiglio il punto di contatto nazionale, al quale sono affidati compiti di coordinamento ed indirizzo, di valutazione delle tendenze del fenomeno (anche attraverso un monitoraggio e l'elaborazione di statistiche), di relazione biennale sui risultati del monitoraggio nei confronti del coordinatore antitratta della UE (art. 7)
  • stabilisce l'adozione di un Programma unico di emersione, assistenza ed integrazione in favore di stranieri (compresi i cittadini UE) vittime di tratta e riduzione in schiavitù nonché di stranieri vittime di violenza o di grave sfruttamento che corrano concreti pericoli per la loro incolumità. E', in tal senso, modificato l'art. 18 del TU immigrazione che prevede l'adozione di tale Piano nell'ambito del Piano nazionale contro la tratta e il grave sfruttamento degli esseri umani adottato ai sensi dell'articolo 9 (art. 8 e 9)
  • prevede che lo straniero - cui, ai sensi dell'art. 18, comma 1, del TU immigrazione, può essere concesso un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale – debba essere informato in una lingua a lui comprensibile dei propri diritti al permesso di soggiorno e del possibile accesso alla protezione internazionale di cui al D.Lgs 251/2007, da cui deriva il riconoscimento dello status di rifugiato e la protezione sussidiaria (art. 10).
Immigrazione. Assistenza e tutela dei diritti
In primo luogo, si segnala che l'articolo 4 del D.L. 93/2013 sul contrasto alla violenza di genere ha introdotto nel testo unico in materia di immigrazione l'articolo 18-bis, che prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico. La finalità del permesso di soggiorno è consentire alla vittima straniera di sottrarsi alla violenza.
Inoltre, è stato incrementato in più occasioni il Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati: ad esso sono state assegnate alcune disponibilità residue del contributo statale ai comuni che hanno sostenuto o autorizzato spese per l'accoglienza di extracomunitari minorenni non accompagnati (art. 9, co. 9, D.L. 76/2013). Successivamente sono stati assegnati al fondo 40 milioni di euro (20 dall'art. 1, co. 1, del D.L. 120/2013 e 20 dalla legge di stabilità, L. 147/2013, art. 1, co. 202).
In tema di assistenza sociale, si segnala l’ampliamento della platea dei beneficiari dell'istituto dell'assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori, ricomprendendovi i cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, nonché i familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente 8legge europea 2013). La disposizioni è volta al corretto recepimento della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi.
Infine, si segnala la proroga al 31 dicembre 2013 il termine (in precedenza fissato al 1° gennaio 2013 e poi al 30 giugno 2013) di acquisto di efficacia delle disposizioni che equiparano lo straniero regolarmente soggiornante in Italia con il cittadino per quanto concerne l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive limitatamente agli stati, alle qualità personali e ai fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani (D.P.C.M. 26 giugno 2013). Il termine è stato ulteriormente prorogato al 30 giugno 2014 (art. 3, co. 3, D.L. 150/2013 di proroga termini) e poi al 30 giugno 2015 (art. 8, co. 2, D.L. 119/2014).
La I Commissione Affari costituzionali della Camera ha avviato l’esame della proposta A.C. 1658 (on. Zampa ed altri), che introduce alcune modifiche alla normativa vigente in materia di minori stranieri non accompagnati con l’obiettivo di stabilire una disciplina unitaria organica in materia che rafforzi gli strumenti di tutela garantiti dall’ordinamento e assicuri maggiore omogeneità nell’applicazione delle disposizioni in tutto il territorio nazionale.
Il reato di immigrazione clandestina
Il 2 aprile 2014 è stata approvata definitivamente la legge in materia di pene detentive non carcerarie e di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili (L. n. 67 del 2014); essa reca all’articolo 2 una delega al Governo per la riforma del sistema sanzionatorio dei reati. Tra i principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, vi è anche l’abrogazione del reato di ingresso e soggiorno illegale, trasformato in illecito amministrativo.
La nuova fattispecie di reato dell’ingresso e soggiorno illegale, punita come contravvenzione con l’ammenda da 5 mila a 10 mila euro e attribuita alla competenza del giudice di pace è stata prevista dalla legge 94/2009 (parte integrante del “pacchetto sicurezza” varato all’inizio della scorsa legislatura) con l’introduzione dell’art. 10-bis del testo unico immigrazione. Si tratta del decreto-legislativo 286/1998 recante testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulle condizione dello straniero, adottato in base alla delega contenuta nella legge 40/1998 (comunemente detta legge Turco-Napolitano). Il testo unico è stato modificato molte volte, in particolare, in modo significativo, dalla legge 189/2002 (c.d. Bossi-Fini) e, appunto, dalla legge 94/2009.
In materia è intervenuta la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza 6 dicembre 2012, C-430/11 (caso Sagor). Con questa sentenza la Corte UE ha ravvisato l’incompatibilità di alcune disposizioni del testo unico in materia di immigrazione con la direttiva 2008/115/CE (c.d. direttiva “rimpatri”) recepita dall’ordinamento ad opera del decreto-legge 89/2011.
In realtà, il reato di immigrazione illegale non è oggetto di sindacato della sentenza Sagor che anzi ribadisce il proprio orientamento secondo il quale la direttiva rimpatri non vieta che il diritto di uno Stato membro qualifichi il soggiorno irregolare quale reato e lo punisca con sanzioni penali. Tuttavia, la Corte individua nella procedura penale connessa alla punizione del reato alcune misure che compromettono l’applicazione delle norme previste dalla direttiva, “privando quest’ultima del suo effetto utile”.
La prima misura risiede nella previsione, contenuta nella legge sulla competenza penale del giudice di pace, che la pena pecuniaria non eseguita per insolvibilità del condannato si converte, a richiesta del condannato, in lavoro sostitutivo da svolgere per un periodo non inferiore ad un mese e non superiore a sei mesi. Se il condannato non richiede di svolgere il lavoro sostitutivo oppure si sottrae ad esso si applica l’obbligo di permanenza domiciliare al massimo di 45 giorni (art. 55, D.Lgs. 274/2000). Secondo la Corte la previsione dell’obbligo della permanenza domiciliare applicata allo straniero irregolare contraddice il principio della direttiva secondo il quale l’allontanamento deve essere adempiuto con la massima celerità. Infatti, l’articolo 8 della direttiva prevede che gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria (da 7 a 30 giorni). E’ vero che il giudice può sostituire la pena dell’ammenda con l’espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni (art. 16, comma 1 TU). Ma in questo caso l’espulsione è immediata; infatti l’art. 16, comma 2, TU fa rinvio per le modalità di espulsione all’art. 13, comma 4, TU, relativo espulsione con accompagnamento alla frontiera, e “immediata”, come definita dal successivo comma 5.
E qui interviene la seconda censura della Corte che ribadisce che la facoltà di sostituire l’ammenda con l’espulsione non è di per sé vietata dalla direttiva, ma tuttavia l’espulsione immediata, ossia senza la concessione di un periodo di tempo per la partenza volontaria, può essere disposta esclusivamente in presenza di precise condizioni (quali il pericolo di fuga ecc.) e che “qualsiasi valutazione al riguardo deve fondarsi su un esame individuale della fattispecie in cui è coinvolto l’interessato” e quindi non può applicarsi automaticamente allo straniero per il solo fatto di essere in posizione irregolare e condannato per il reato di immigrazione clandestina.
L’adeguamento dell’ordinamento interno alla sentenza della Corte è previsto dall’articolo 2 del disegno di legge europea 2013-bis (A.C. 1864).
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