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Documento a cura di Sergio Briguglio, ricercatore Enea ed esperto di politica dell’immigrazione, 2 novembre 2012
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1. Ingresso per lavoro
Da quando l’Italia è diventata un paese di
immigrazione, l’ingresso per lavoro dei cittadini di paesi non
appartenenti all’Unione europea (nel seguito, stranieri) è stato
condizionato, oltre che al rispetto di limiti numerici, fissati
generalmente in modo non corrispondente alle effettive necessità del
mercato del lavoro, all’esistenza di una preventiva chiamata “a
distanza” da parte del datore di lavoro. Questa clausola ha impedito
l’incontro diretto legale tra domanda e offerta di lavoro. Per ovviare a
questo impedimento (che avrebbe azzerato i flussi), si è fatto ricorso a
un aggiramento della normativa: lo straniero entra in Italia per
turismo, cerca sul posto lavoro, si trattiene illegalmente dopo la
scadenza del periodo di soggiorno autorizzato. Lo stesso straniero
emergerà poi dalla condizione di soggiorno e lavoro illegale a seguito
di sanatoria o di un uso improprio della chiamata dall’estero: la
chiamata è effettuata quando il lavoratore è già in Italia; ottenuta
l’autorizzazione, il lavoratore torna nel paese d’origine per chiedere
un visto di ingresso per lavoro. Questo modello ha reso indispensabile
il passaggio di quasi tutti i lavoratori stranieri attraverso una
condizione di soggiorno illegale. Tutto ciò va superato, avvicinando la
disciplina dell’ingresso dei lavoratori stranieri a quella dei
lavoratori comunitari (ammessi a cercare lavoro legalmente in Italia),
che ha invece funzionato benissimo.
Elementi di una riforma. - È consentito l’ingresso per ricerca di lavoro, previa dimostrazione della capacità di inserimento: disponibilità di risorse economiche sufficienti (e vincolate) per il periodo di soggiorno e per il viaggio di ritorno e/o possesso di titoli di studio o di qualifiche professionali di interesse per il mercato del lavoro italiano. Inizialmente, a scopo sperimentale, l’ingresso è limitato numericamente, e il flusso viene accuratamente monitorato. Dopo una prima fase transitoria di tre anni, si valuta l’opportunità di rimuovere i limiti numerici ed esercitare il controllo del flusso mediante la sola modulazione dei requisiti.
Le domande di ingresso possono essere presentate in qualunque momento dell’anno. In caso di imposizione di un limite numerico, rileva la data di presentazione della domanda di ingresso.
Altri ingressi (in presenza di promessa vincolante di contratto di lavoro o di provate capacità imprenditoriali) sono comunque consentiti al di fuori di limiti numerici.
Elementi di una riforma. - È consentito l’ingresso per ricerca di lavoro, previa dimostrazione della capacità di inserimento: disponibilità di risorse economiche sufficienti (e vincolate) per il periodo di soggiorno e per il viaggio di ritorno e/o possesso di titoli di studio o di qualifiche professionali di interesse per il mercato del lavoro italiano. Inizialmente, a scopo sperimentale, l’ingresso è limitato numericamente, e il flusso viene accuratamente monitorato. Dopo una prima fase transitoria di tre anni, si valuta l’opportunità di rimuovere i limiti numerici ed esercitare il controllo del flusso mediante la sola modulazione dei requisiti.
Le domande di ingresso possono essere presentate in qualunque momento dell’anno. In caso di imposizione di un limite numerico, rileva la data di presentazione della domanda di ingresso.
Altri ingressi (in presenza di promessa vincolante di contratto di lavoro o di provate capacità imprenditoriali) sono comunque consentiti al di fuori di limiti numerici.
2. Permesso di soggiorno
La disciplina del permesso di soggiorno, oggi, si traduce spesso in
un atteggiamento persecutorio nei confronti di stranieri che,
lontanissimi dal costituire una minaccia per l’Italia, contribuiscono
alla vita economica o culturale del Paese. Occorre snellirla,
prolungando la durata di certi permessi, prevedendo il rilascio di
permessi a tempo indeterminato agli stranieri la cui stabilizzazione sia
nell’interesse comune, agevolando il rinnovo e la conversione del
permesso in un permesso ad altro titolo.
Elementi di una riforma. – Lo straniero che ha presentato domanda di rilascio del permesso può esercitare tutte le facoltà connesse con la titolarità del permesso richiesto finchè la sua richiesta non venga definitivamente accolta o rigettata.
Il permesso per lavoro subordinato è rilasciato anche in presenza di una pluralità di rapporti part-time dello stesso lavoratore con diversi datori di lavoro.
Agli studenti universitari è rilasciato un permesso di durata pari a quella del corso di laurea intrapreso, con possibilità di revoca in caso di sopravvenuta mancanza dei requisiti.
È istituito un permesso di soggiorno nazionale a tempo indeterminato per gli stranieri cui sia opportuno garantire, anche nelle more dell’acquisto della cittadinanza, particolare stabilità (es.: studenti universitari meritevoli; minori stranieri che stiano compiendo il percorso di istruzione e formazione; stranieri che abbiano dato prova di alto livello di integrazione).
È rilasciato un permesso di soggiorno per motivi umanitari a chi agisca per la tutela di un diritto fondamentale (es.: diritto di un minore, diritto di difesa, diritti inderogabili del lavoratore, etc.), in analogia con quanto già previsto nei casi in cui valga un divieto di espulsione.
È soppresso il contributo previsto per il rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno (80-200 euro; ulteriore rispetto alla copertura dei costi di produzione).
Il permesso di soggiorno, se rilasciato per un motivo per il quale è consentito il rinnovo, è automaticamente rinnovato, su richiesta dello straniero. Il permesso è revocato quando, a seguito di controlli, l’Amministrazione rilevi la mancanza dei requisiti previsti o l’esistenza di un motivo ostativo.
Al fine del rinnovo del permesso per motivi di lavoro subordinato,
a) l’esistenza di un rapporto di lavoro in corso può essere dichiarata dallo straniero. Quando si tratti di un lavoro irregolare, spetta all’autorità competente effettuare i controlli;
b) è richiesto che il lavoratore dimostri, come qualunque altro straniero, di disporre di alloggio, senza che ciò debba necessariamente impegnare il datore di lavoro;
c) si dà rilievo anche al fatto che si siano presentati oggettivi e gravi impedimenti allo svolgimento di attività lavorativa.
È consentita la conversione, in presenza dei requisiti (es: una proposta vincolante di contratto di lavoro), di ogni permesso in corso di validità. Nelle more della conversione del permesso, lo straniero può esercitare le facoltà associate alla titolarità del permesso richiesto.
Elementi di una riforma. – Lo straniero che ha presentato domanda di rilascio del permesso può esercitare tutte le facoltà connesse con la titolarità del permesso richiesto finchè la sua richiesta non venga definitivamente accolta o rigettata.
Il permesso per lavoro subordinato è rilasciato anche in presenza di una pluralità di rapporti part-time dello stesso lavoratore con diversi datori di lavoro.
Agli studenti universitari è rilasciato un permesso di durata pari a quella del corso di laurea intrapreso, con possibilità di revoca in caso di sopravvenuta mancanza dei requisiti.
È istituito un permesso di soggiorno nazionale a tempo indeterminato per gli stranieri cui sia opportuno garantire, anche nelle more dell’acquisto della cittadinanza, particolare stabilità (es.: studenti universitari meritevoli; minori stranieri che stiano compiendo il percorso di istruzione e formazione; stranieri che abbiano dato prova di alto livello di integrazione).
È rilasciato un permesso di soggiorno per motivi umanitari a chi agisca per la tutela di un diritto fondamentale (es.: diritto di un minore, diritto di difesa, diritti inderogabili del lavoratore, etc.), in analogia con quanto già previsto nei casi in cui valga un divieto di espulsione.
È soppresso il contributo previsto per il rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno (80-200 euro; ulteriore rispetto alla copertura dei costi di produzione).
Il permesso di soggiorno, se rilasciato per un motivo per il quale è consentito il rinnovo, è automaticamente rinnovato, su richiesta dello straniero. Il permesso è revocato quando, a seguito di controlli, l’Amministrazione rilevi la mancanza dei requisiti previsti o l’esistenza di un motivo ostativo.
Al fine del rinnovo del permesso per motivi di lavoro subordinato,
a) l’esistenza di un rapporto di lavoro in corso può essere dichiarata dallo straniero. Quando si tratti di un lavoro irregolare, spetta all’autorità competente effettuare i controlli;
b) è richiesto che il lavoratore dimostri, come qualunque altro straniero, di disporre di alloggio, senza che ciò debba necessariamente impegnare il datore di lavoro;
c) si dà rilievo anche al fatto che si siano presentati oggettivi e gravi impedimenti allo svolgimento di attività lavorativa.
È consentita la conversione, in presenza dei requisiti (es: una proposta vincolante di contratto di lavoro), di ogni permesso in corso di validità. Nelle more della conversione del permesso, lo straniero può esercitare le facoltà associate alla titolarità del permesso richiesto.
3. Ricongiungimento
L’unità familiare è, per il cittadino italiano, un diritto
fondamentale e incomprimibile. Per lo straniero, oggi, è un diritto
condizionato non solo alla tutela della sicurezza pubblica, ma anche al
possesso di requisiti di tipo economico che rischiano di essere una
inaccettabile intromissione dello Stato nelle scelte di vita delle
persone. È necessario evitare che le limitazioni imposte all’esercizio
di questo diritto si spingano oltre il limite della ragionevolezza.
Elementi per una riforma. – Il requisito relativo alla disponibilità di alloggio ai fini del ricongiungimento familiare si considera soddisfatto in tutti i casi in cui nessun intervento pubblico sarebbe immediatamente adottato per impedire che una famiglia italiana, analoga a quella dello straniero, viva nel medesimo alloggio.
La mancata verifica dei requisiti economici (reddito e alloggio) normalmente previsti per il ricongiungimento non deve comportare il diniego del nulla-osta nei casi in cui questo costringa il familiare a vivere in patria in condizioni economiche piu’ disagiate di quelle che gli verrebbero assicurate in Italia e/o sussistano gravi motivi che facciano prevalere il diritto all’unità familiare.
Sono inclusi, tra i familiari che possono beneficiare del ricongiungimento, ascendenti e discendenti diretti dello straniero o del suo coniuge.
È agevolato, anche in mancanza della documentazione ordinariamente prevista, il rilascio del visto e l’effettuazione del viaggio, quando si tratti di familiari di destinatario di protezione internazionale (soprattutto se minori).
Elementi per una riforma. – Il requisito relativo alla disponibilità di alloggio ai fini del ricongiungimento familiare si considera soddisfatto in tutti i casi in cui nessun intervento pubblico sarebbe immediatamente adottato per impedire che una famiglia italiana, analoga a quella dello straniero, viva nel medesimo alloggio.
La mancata verifica dei requisiti economici (reddito e alloggio) normalmente previsti per il ricongiungimento non deve comportare il diniego del nulla-osta nei casi in cui questo costringa il familiare a vivere in patria in condizioni economiche piu’ disagiate di quelle che gli verrebbero assicurate in Italia e/o sussistano gravi motivi che facciano prevalere il diritto all’unità familiare.
Sono inclusi, tra i familiari che possono beneficiare del ricongiungimento, ascendenti e discendenti diretti dello straniero o del suo coniuge.
È agevolato, anche in mancanza della documentazione ordinariamente prevista, il rilascio del visto e l’effettuazione del viaggio, quando si tratti di familiari di destinatario di protezione internazionale (soprattutto se minori).
4. Cittadinanza
La legge attuale sulla cittadinanza privilegia lo ius sanguinis rispetto allo ius soli.
È un retaggio del tempo in cui l’Italia era un paese di emigrazione. Un
paese di immigrazione deve garantire, sia pure in modo temperato, sia
lo ius soli sia la possibilità di acquisto della cittadinanza
per quanti, arrivati in Italia da bambini, risultino stabilmente
inseriti nel tessuto scolastico e, quindi, in quello sociale.
Elementi di una riforma. – È cittadino per nascita il minore nato in Italia da genitore titolare di permesso CE per soggiornanti di lungo periodo o di diritto di soggiorno permanente.
Acquista la cittadinanza il minore che, a prescindere da condizioni di reddito e regolarità di soggiorno dei genitori, abbia completato in Italia un ciclo scolastico o un periodo di soggiorno continuativo di cinque anni.
Tra le categorie alle quali può essere concessa la cittadinanza per naturalizzazione sono inclusi gli studenti universitari che abbiano conseguito laurea, master o dottorato con risultati particolarmente brillanti e gli stranieri che abbiano dato prova di alto livello di integrazione.
Ai fini dell’applicazione della legge sulla cittadinanza, la nozione di residenza legale coincide con quella di soggiorno legale. Ai fini della naturalizzazione non viene considerato il requisito di reddito.
Elementi di una riforma. – È cittadino per nascita il minore nato in Italia da genitore titolare di permesso CE per soggiornanti di lungo periodo o di diritto di soggiorno permanente.
Acquista la cittadinanza il minore che, a prescindere da condizioni di reddito e regolarità di soggiorno dei genitori, abbia completato in Italia un ciclo scolastico o un periodo di soggiorno continuativo di cinque anni.
Tra le categorie alle quali può essere concessa la cittadinanza per naturalizzazione sono inclusi gli studenti universitari che abbiano conseguito laurea, master o dottorato con risultati particolarmente brillanti e gli stranieri che abbiano dato prova di alto livello di integrazione.
Ai fini dell’applicazione della legge sulla cittadinanza, la nozione di residenza legale coincide con quella di soggiorno legale. Ai fini della naturalizzazione non viene considerato il requisito di reddito.
5. Minori stranieri figli di genitori irregolari
La normativa vigente prevede una tutela molto solida nei confronti
degli stranieri minorenni, a prescindere dal possesso di un permesso di
soggiorno (divieto di espulsione, diritto a frequentare la scuola,
diritto alla salute, etc.). Paradossalmente, però, mentre nei confronti
del minore non accompagnato (da adulti che ne abbiano la responsabilità)
vengono attivate procedure che gli garantiscono una piena emersione
dalla condizione di irregolarità, il minore che viva con genitori in
condizioni di soggiorno illegale non può accedere a tale emersione, per
il rischio di compromettere, con la segnalazione della presenza dello
stesso minore, la condizione dei genitori. Questa disparità deve essere
eliminata.
Elementi di una riforma. - Per il minore accompagnato da genitori irregolari può essere richiesto, dai servizi sociali del Comune o dall’autorità scolastica, un permesso per minore età, con esplicito divieto di segnalazione di elementi relativi alla posizione dei familiari del minore all’autorità di Pubblica sicurezza o all’autorità giudiziaria (in analogia con quanto previsto in caso di ricorso dello straniero irregolare alla struttura sanitaria).
Non è richiesta l’esibizione del permesso di soggiorno nè del minore nè del genitore (o di chi ne fa le veci) per l’accesso, oltre che alla scuola primaria e alla scuola secondaria di primo grado, anche all’asilo nido, alla scuola dell’infanzia, alla scuola secondaria superiore e alla formazione professionale, anche oltre i dieci anni di scolarizzazione e i sedici anni di età, fino al conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale, ai servizi e alle provvidenze finalizzati a promuovere il diritto all’istruzione e alla formazione.
È consentito, anche dopo il compimento della maggiore età (con eventuale rilascio di un permesso di soggiorno), il completamento del percorso di studi o formativo intrapreso durante la minore età (incluso il conseguimento del titolo finale).
Elementi di una riforma. - Per il minore accompagnato da genitori irregolari può essere richiesto, dai servizi sociali del Comune o dall’autorità scolastica, un permesso per minore età, con esplicito divieto di segnalazione di elementi relativi alla posizione dei familiari del minore all’autorità di Pubblica sicurezza o all’autorità giudiziaria (in analogia con quanto previsto in caso di ricorso dello straniero irregolare alla struttura sanitaria).
Non è richiesta l’esibizione del permesso di soggiorno nè del minore nè del genitore (o di chi ne fa le veci) per l’accesso, oltre che alla scuola primaria e alla scuola secondaria di primo grado, anche all’asilo nido, alla scuola dell’infanzia, alla scuola secondaria superiore e alla formazione professionale, anche oltre i dieci anni di scolarizzazione e i sedici anni di età, fino al conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale, ai servizi e alle provvidenze finalizzati a promuovere il diritto all’istruzione e alla formazione.
È consentito, anche dopo il compimento della maggiore età (con eventuale rilascio di un permesso di soggiorno), il completamento del percorso di studi o formativo intrapreso durante la minore età (incluso il conseguimento del titolo finale).
6. Diritti civili e politici
Una vera integrazione degli stranieri nella società italiana
richiede la loro partecipazione alla vita pubblica – sia in sede di
scelta degli amministratori locali, sia riguardo all’accesso ai concorsi
pubblici – e al sistema di sicurezza sociale. Per quanto concerne
l’accesso ai concorsi pubblici e al sistema di sicurezza sociale, si
tratta solo di rendere esplicito quanto è già di fatto implicitamente
affermato dalle norme vigenti e dalla giurisprudenza costituzionale.
Riguardo al diritto di elettorato, si tratta di ratificare e dare
esecuzione al capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli
stranieri alla vita pubblica a livello locale siglata a Strasburgo il 5
febbraio 1992.
Elementi di una riforma. – Lo straniero regolarmente soggiornante abilitato a svolgere attività lavorativa accede al lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione, in condizioni di parità con il cittadino dell’Unione europea. Sono precluse solo le attività e i posti che comportino l’esercizio di pubblici poteri o riguardino la sicurezza nazionale.
È ripristinata, coerentemente con le sentenze della Corte Costituzionale, la completa equiparazione col cittadino italiano del titolare di permesso di durata non inferiore a un anno, ai fini della fruizione delle misure di assistenza sociale.
Lo straniero titolare di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o di permesso di soggiorno a tempo indeterminato o di carta di soggiorno per familiare di cittadino dell’Unione europea gode del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative, a parità con il cittadino dell’Unione europea.
Elementi di una riforma. – Lo straniero regolarmente soggiornante abilitato a svolgere attività lavorativa accede al lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione, in condizioni di parità con il cittadino dell’Unione europea. Sono precluse solo le attività e i posti che comportino l’esercizio di pubblici poteri o riguardino la sicurezza nazionale.
È ripristinata, coerentemente con le sentenze della Corte Costituzionale, la completa equiparazione col cittadino italiano del titolare di permesso di durata non inferiore a un anno, ai fini della fruizione delle misure di assistenza sociale.
Lo straniero titolare di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o di permesso di soggiorno a tempo indeterminato o di carta di soggiorno per familiare di cittadino dell’Unione europea gode del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative, a parità con il cittadino dell’Unione europea.
7. Allontanamento
La disciplina dell’allontanamento dello straniero è stata
radicalmente riformata nel 2011, in attuazione della Direttiva europea
2008/115/CE. Alcuni aspetti della disciplina vigente sono però residui
dannosi dell’approccio che ha caratterizzato le riforme del decennio
scorso. Occorre allinearsi pienamente alla normativa europea,
cancellando il reato di soggiorno illegale e limitando l’uso di metodi
coercitivi ai fini dell’allontanamento ai soli casi in cui questo sia
indispensabile per tutelare la sicurezza pubblica o per dare esecuzione
al provvedimento.
Elementi di una riforma. – La convalida dell’allontanamento coattivo dello straniero è richiesta anche quando sia adottata nell’ambito di un provvedimento di respingimento differito.
Il reato di soggiorno illegale è soppresso.
Tra criteri cui il prefetto deve far riferimento nel decidere se adottare o meno un provvedimento di allontanamento a carico dello straniero irregolarmente soggiornante figurano l’inserimento lavorativo di fatto, la durata del soggiorno pregresso, il comportamento tenuto durante il soggiorno, l’esistenza di legami socio-familiari in Italia, l’eventuale assenza di analoghi legami nel paese di appartenenza. Nei casi in cui il provvedimento di allontanamento non risulti necessario, allo straniero è rilasciato un permesso di soggiorno di durata congrua.
Non rileva, ai fini dell’adozione di un provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera o di trattenimento in CIE, la semplice mancanza di passaporto in corso di validità o di documentazione atta a provare la formale disponibilità di un alloggio, quando lo straniero collabori effettivamente ai fini del rilascio di un documento di viaggio da parte dell’autorità diplomatico-consolare competente o, rispettivamente, dimostri di essere comunque rintracciabile presso un determinato domicilio.
Il ricorso contro il provvedimento di allontanamento può avere effetto sospensivo se così è stabilito dal giudice.
Il provvedimento di trattenimento nei CIE non può essere adottato nè prorogato se i motivi che impediscono l’allontanamento sono indipendenti dalla volontà dello straniero. Quando i presupposti del trattenimento vengono meno o è evidente che non vi è piu’ una ragionevole prospettiva di allontanamento, lo straniero è rilasciato immediatamente.
Elementi di una riforma. – La convalida dell’allontanamento coattivo dello straniero è richiesta anche quando sia adottata nell’ambito di un provvedimento di respingimento differito.
Il reato di soggiorno illegale è soppresso.
Tra criteri cui il prefetto deve far riferimento nel decidere se adottare o meno un provvedimento di allontanamento a carico dello straniero irregolarmente soggiornante figurano l’inserimento lavorativo di fatto, la durata del soggiorno pregresso, il comportamento tenuto durante il soggiorno, l’esistenza di legami socio-familiari in Italia, l’eventuale assenza di analoghi legami nel paese di appartenenza. Nei casi in cui il provvedimento di allontanamento non risulti necessario, allo straniero è rilasciato un permesso di soggiorno di durata congrua.
Non rileva, ai fini dell’adozione di un provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera o di trattenimento in CIE, la semplice mancanza di passaporto in corso di validità o di documentazione atta a provare la formale disponibilità di un alloggio, quando lo straniero collabori effettivamente ai fini del rilascio di un documento di viaggio da parte dell’autorità diplomatico-consolare competente o, rispettivamente, dimostri di essere comunque rintracciabile presso un determinato domicilio.
Il ricorso contro il provvedimento di allontanamento può avere effetto sospensivo se così è stabilito dal giudice.
Il provvedimento di trattenimento nei CIE non può essere adottato nè prorogato se i motivi che impediscono l’allontanamento sono indipendenti dalla volontà dello straniero. Quando i presupposti del trattenimento vengono meno o è evidente che non vi è piu’ una ragionevole prospettiva di allontanamento, lo straniero è rilasciato immediatamente.
8. Detenuti
Il principio della natura rieducativa della pena non ammette
discriminazioni tra cittadino nazionale e cittadino straniero. È
necessario che, al netto della tutela della sicurezza pubblica, anche il
detenuto straniero possa avere prospettive di recupero e di
reinserimento sociale e che sia dato rilievo ai legami familiari in
Italia.
Elementi di una riforma. – Agli stranieri detenuti è rilasciato un permesso, che può essere convertito, a fine pena, in caso di positiva partecipazione a un programma di reinserimento. Si tiene conto della presenza in Italia di familiari (in particolare, figli minori) prima di procedere all’espulsione dello straniero condannato.
Elementi di una riforma. – Agli stranieri detenuti è rilasciato un permesso, che può essere convertito, a fine pena, in caso di positiva partecipazione a un programma di reinserimento. Si tiene conto della presenza in Italia di familiari (in particolare, figli minori) prima di procedere all’espulsione dello straniero condannato.
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